El crecimiento socioeconómico genera un aumento significativo en la demanda del recurso hídrico, convirtiéndose en muchos casos en un factor limitante al crecimiento económico. Esta competencia por el uso del recurso hídrico existente, implica que, a través del tiempo, habrá un aumento en la escasez relativa del recurso. Por lo tanto, es necesario que el mecanismo de asignación del recurso sea capaz de evitar la limitación del crecimiento económico por restricciones en el suministro de agua, y lograr la máxima eficiencia en su uso. Esto cobra especial relevancia para la agricultura de riego, que si bien es la principal actividad consumidora de agua del país, es también la de menor prioridad al presentarse conflictos de uso. Esta situación ya se presenta con fuerza en la zona norte del país.Para abordar este problema de mayor escasez relativa del recurso, existen dos alternativas. En primer lugar es necesario lograr un uso más eficiente del recurso. Uno de los aspectos que ha incidido fuertemente en la baja eficiencia de uso del agua ha sido la falta de estímulo económico. Para solucionar este problema, es necesario contar con un proceso constante de reasignación de las aguas en uso y de aquellas que se encuentran aun disponibles. En segundo lugar, se pueden buscar fuentes alternativas de agua, como son las aguas subterráneas, el reciclamiento de aguas servidas, los embalses, y el tratamiento del agua de mar.
Por lo tanto, el crecimiento en demanda por agua sumado al deterioro observado en la calidad de éste, aumenta la importancia de la asignación de los derechos de uso para asegurar el uso más eficiente y la conservación del recurso. Adicionalmente, el mecanismo de asignación del recurso agua deberá incorporar, en forma creciente, preocupaciones de carácter ambiental como el valor derivado del no –uso o del uso indirecto del recurso a través de las actividades recreativas.
La asignación socialmente óptima, o eficiente, del recurso será aquella que maximiza el beneficio social neto derivado del uso del recurso, donde el beneficio social neto se define como la diferencia entre el beneficio social y el costo social. Al maximizar el beneficio social neto, se asegura que no existe una asignación alternativa en la cual se puede beneficiar a un usuario sin perjudicar a los demás usuarios. Una vez determinada cuál es la asignación socialmente óptima del recurso agua, es necesario determinar cuál será el mecanismo de asignación que se empleará para alcanzar ese óptimo social. Del análisis de los mecanismos de asignación más comúnmente utilizados en los países en desarrollo, se desprende que existen tres mecanismos básicos de asignación: (a) una asignación administrativa llevada a cabo con la asistencia de las asociaciones de usuarios; (b) asignación basada en los costos de oportunidad del recurso, y (c) asignación basada en un mercado de derechos de aprovechamiento transables.
En Chile han existido varios sistemas de asignación del recurso de los cuales cabe destacar los Códigos de Agua de 1951,1967 y 1981. El código de 1981, actualmente vigente, establece la reasignación del recurso mediante la libre transferencia de los derechos de aprovechamiento. Para lograr esta libre transferencia, el código establece una separación entre los derechos de aprovechamiento y el dominio de la tierra de tal forma que se pueden vender los derechos de aprovechamiento y la tierra por separado o conjuntamente.
El precio establecido en el mercado por los derechos de aprovechamiento y la posibilidad de venta obliga a los usuarios a internalizar los costos de oportunidad generados, ya que el precio de los derechos de aprovechamiento representa el valor más alto del recurso que se puede obtener cuando se emplea en un uso alternativo. Al enfrentar un mercado de derechos de aprovechamiento, los usuarios del recurso tienen el incentivo de reasignar los derechos de aprovechamiento cuando los usos alternativos tienen un valor mayor al uso actual. Por ejemplo, un agricultor se beneficiará al vender su derecho de aprovechamiento cuando el valor del agua para la agricultura, dado por la utilidad esperada de su uso agrícola, es menor al precio ofrecido por el comprador.
No existirá exclusivamente una resignación Inter-sectorial al internalizar los costos de oportunidad, sino que también ocurrirá una resignación intra-sectorial. Esta resignación entre agricultores puede esperarse en situaciones en las cuales existe una dotación desigual del recurso, ante cambios en las rotaciones óptimas de cultivos, por diferencias en el grado de aversión al riesgo y por diferencias en la capacidad empresarial del agricultor. De hecho, existirá una resignación de los derechos de aprovechamiento entre agricultores vecinos cada vez que la diferencia entre los valores marginales del agua de cada uno sea mayor a los costos de transacción.Sin embargo, existen casos en los cuales el sistema de mercado no asegura una asignación socialmente óptima y eficiente del recurso. Una de las críticas que se imputa al mercado de derechos de aprovechamientos es la relacionada con la posibilidad de especulación y acaparamiento de los derechos de aprovechamiento. La forma en que originalmente se asignan por la autoridad los derechos de agua, así como la nula consideración en dicho proceso de las consideraciones de mediano y largo plazo sobre el uso del recurso, hacen que se hayan consolidado situaciones como posiciones monopólicas, o cercanas a ello, en la tenencia de derechos de agua, mantención de grandes caudales de agua sin utilización actual ni futura previsible y establecimiento de barreras de entradas para nuevos competidores, ya que si se controlan los derechos de agua en definitiva se controla quiénes podrán entrar a competir en mercados donde el agua es un insumo insustituible..
La reforma al Código de Aguas de 1981, aprobada en el año 2005 incorpora diversas normas para regular este problema de especulación y acaparamiento que permitió el Código inicial. Por ejemplo, para corregir la asignación de los derechos de aprovechamiento hay normas que permiten constituir los derechos solo a quien acredite que necesita el caudal solicitado; el Estado posee hoy día potestad para denegar solicitudes de derechos no consuntivos, si el interés nacional así lo recomienda y estableció el pago de una patente en el caso que no se usen los derechos, esta patente es creciente a través del tiempo por lo que incentiva, en forma creciente, a renunciar a derechos que no se usan.
Esta reforma permitió que no se entregaran derechos no consuntivos por grandes volúmenes de agua. Pero más importante, producto de la patente por no uso, empresas que mantenían derechos sin uso estableciendo barreras de entradas para nuevos competidores han renunciado a un número importante de derechos integrándolos al mercado de derechos. Es así como empresas con derechos no consuntivos han renunciado a más de 10 mil m3/seg lo que ha reducido significativamente la imperfección del mercado que permitía el acaparamiento de los derechos de aprovechamiento.
Por otro lado, las últimas evaluaciones de desempeño del mercado de derechos de aprovechamiento señalan que los traspasos de derechos se han realizado desde quienes valoran menos el recurso hacia los que valoran más. A su vez, estas evaluaciones indican que el mercado permitió valorar el agua y ha colaborado a resolver problemas de escasez cuando se ha necesitado una rápida respuesta.
En términos de las principales lecciones, la experiencia con el Código de Aguas de 1981 demuestra que el sistema de asignación basado en el mercado de derechos de aprovechamiento presenta beneficios económicos significativos, debido a que considera el agua como un bien económico internalizando su precio de escasez. Sin embargo, la aplicación adecuada de este sistema requiere del fortalecimiento institucional que permita incorporar satisfactoriamente el manejo integrado del recurso así como su uso sostenible. A su vez, el análisis del mercado de derechos de aprovechamiento de aguas permite señalar que los principales logros han sido:
- Fortalecimiento de la seguridad jurídica de los derechos de aprovechamiento.
- Fortalecimiento de las organizaciones de usuarios.
- Reducción del rol del Estado en la asignación del recurso hídrico.
En general, del análisis del desempeño del mercado de los derechos de aprovechamiento de aguas se desprende que este marco jurídico-económico en la práctica se ha mostrado eficiente desde el punto de vista del fomento a la inversión en proyectos productivos asociados a la explotación de los recursos naturales, lo cual se explica principalmente por la gran seguridad jurídica que otorga la legislación a los derechos de los particulares sobre los derechos de aprovechamiento de aguas. Es así como en la actualidad un alto porcentaje de las exportaciones nacionales corresponden a productos de ese tipo (minería, fruticultura, celulosa, etc) y se observa la realización de muy significativas inversiones en algunos sectores para mejorar la eficiencia de aprovechamiento y para explorar aguas subterráneas. Así también, la libre transacción de los derechos de aprovechamiento, aún cuando en muchas zonas sea poco activa, sin lugar a dudas constituye en general un mecanismo que ha facilitado la reasignación de los derechos concedidos, permitiendo, en principio, un nuevo uso más productivo desde el punto de vista del interés general. Asimismo, es positiva la flexibilidad y movilidad en el cambio de uso de las aguas ya que ésta permite dar al recurso el destino más eficiente y productivo que pueda encontrar el dueño del derecho de aprovechamiento.
Por lo anterior, cabe preguntarse cuál fue el diagnóstico que fundamenta el nuevo proyecto de ley conocida como la "nacionalización de las aguas". De la lectura del proyecto no es posible responder esta pregunta porque éste contiene errores y un diagnóstico desactualizado. Por ejemplo, éste dice que la modificación del Código de 2005 “no ha alterado en nada la situación de concentración y monopolio existente”. Esto no es efectivo ya que muchas solicitudes de derechos fueron renunciadas por ENDESA en 2005 (aproximadamente 36, por un caudal de 10 mil m3/s), ENDESA renunció a muchos derechos de aprovechamiento no consuntivos (270.- m3/s en 8 derechos constituidos), los remates de derechos por no pago de la patente de no uso hoy son una potente realidad (se han realizado múltiples remates y a precios elevados) y las “Patentes por no uso” son una importante realidad (en el año 2008 los derechos no consuntivos pagaron patentes de no uso por 7.100 m3/s por un monto de 227.000 UTM mientras que los consuntivos pagaron 112.000 UTM por 392 m3/s sin uso.
Se concluye, entonces, que no existe un diagnóstico válido que justifique el proyecto de “nacionalización”. Además, ha pasado poco tiempo desde la reforma del 2005 para evaluar los impactos de la modificación y concluir que se requiere una nueva reforma. Por último, este proyecto desvía la atención hacia temas que no resuelven los que de verdad existen en la gestión del agua como la necesidad de gestionar las cuencas como unidades integrales.
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